Piero Bellandi: come risolvere la questione delle concessioni demaniali ad uso turistico ricreativo

bellandiDa Prof. Piero Bellandi 

Per risolvere la questione delle concessioni demaniali ad uso turistico ricreativo con particolare riferimento all’istituto della concessione di spiaggia, occorre perseguire l’obiettivo di verificare il modello italiano confrontandolo con i i modelli adottati da alcuni ordinamenti europei.
Il criterio di individuazione dei sistemi da analizzare è, in chiave veramente concorrenziale, che gli stessi possano essere considerati competitors dell’Italia. Sotto il profilo geomorfologico la scelta dovrà ricadere, infatti, su Stati con ampia estensione di coste e con temperature medie stagionali prossime a quelle nazionali, dal che deriva una consistente offerta di servizi turistici nel settore balneare. Inoltre, occorre investigare se nei Paesi in questione l’esercizio delle funzioni legislative riconducibili al demanio marittimo è ripartito tra Stato e regioni sulla base di meccanismi articolati di distribuzione delle competenze di programmazione e gestione del medesimo settore, in cui operano più livelli di governo. Sulla base di queste considerazioni, i paesi su cui articolare il confronto sono la Francia, la Spagna, il Portogallo e la Croazia.
In tal senso, l’analisi comparativa da sviluppare appare utile sotto due profili. In primo luogo, consente di trarre indicazioni valide a comprendere il grado di adeguamento di ciascun sistema amministrativo ai principi imposti dal diritto comunitario, in specie relativamente alla tutela della concorrenza ed alla parità di trattamento tra operatori nonché alla loro concreta articolazione in armonia con la finalità di gestione integrata delle coste europee. Inoltre, i modelli stranieri possono fornire proficui suggerimenti al legislatore nazionale in merito alle modifiche da introdurre nel nostro sistema, così da avvicinarlo al dettato comunitario nonché alla disciplina degli altri Stati dell’Unione laddove la stessa abbia dimostrato di essere funzionale ad una efficace gestione del demanio marittimo.
L’attenzione dovrà essere rivolta a cinque aspetti principali: l’individuazione del soggetto istituzionale titolare del demanio marittimo, la distribuzione delle competenze amministrative sulla gestione dei beni (in specie, con riferimento alle attribuzioni relative al rilascio delle concessioni), la procedura per la scelta del contraente (non necessariamente con evidenza pubblica per la presenza di legislazioni da cambiare alla luce della novella europea introduttiva di meccanismi competitivi, onde consentire all’offerta di adeguarsi in armonica coordinazione economica le novità), la durata delle concessioni e l’imputazione dei proventi derivanti dalla riscossione dei canoni e delle tasse dovuti per l’uso del bene demaniale. Per ciascuno di tali profili devono rintracciarsi, tra l’altro, i principali riferimenti costituzionali, legislativi e regolamentari vigenti negli Stati da comparare. Ovvio che le fonti di riferimento non saranno omogenee nei diversi Paesi.
In specie poiché vi sono sistemi in cui il demanio marittimo è oggetto di disposizioni costituzionali, specificate da leggi e regolamenti statali, e altri in cui la sua disciplina è inserita in norme primarie. Occorrerà investigare, altresì, anche sulla forma, perché hanno carattere organico quando contenute in testi unici o codici e, invece, si presentano frammentate e di più complessa ricostruzione quando inseriti in più provvedimenti da interpretare in combinato disposto.
In proposito, occorre considerare che la complessità del quadro giuridico di riferimento è connessa anche al periodo di introduzione, da parte dei singoli Stati, di norme volte a regolare l’uso del demanio marittimo nei propri ordinamenti. Così, ad esempio, in Francia e Spagna la legislazione vigente è frutto della revisione o del riordino di discipline precedenti, alla cui riforma gli Stati sono giunti dopo periodi, anche molto lunghi, di applicazione. Diversamente, ad esempio in Croazia, l’uso del demanio marittimo è stato disciplinato solamente nel 2002, sulla base peraltro di alcuni principi contenuti nella Carta costituzionale adottata nel 1990.
Nel primo caso, è certamente stato possibile validare sul campo gli effetti, anche di medio periodo, che le norme hanno avuto sul contesto di intervento. Tuttavia, le fonti si presentano spesso “stratificate” e sovrapposte tra loro, dal che derivano forti incertezze interpretative sulla disciplina applicabile ai casi concreti. Fatta questa doverosa premessa occorrerebbe commissionare alle Organizzazioni di Categoria uno studio approfondito della situazione italiana, maggiormente incentrata sulle coordinazioni economico produttive, e poi compararla con le altre situazioni europee. Questa sarebbe la seria indagine sulla concorrenza: concorrenza non solamente basata su concetti, che pur validi, appaiono fumosi quando calati nel contesto dell’economia reale, quali la libertà di stabilimento o la concorrenza nell’approvvigionamento dei fattori produttivi, ma di contro alla concorrenza concreta che potrà essere perfettibile solo dopo una profonda armonizzazione europea su temi quali la finanza, il fisco e le condizioni di accesso al mercato. Per armonizzare però ci vuole tempo, e nelle more di un periodo sufficientemente lungo occorre prevedere meccanismi di way out a tutele decrescenti, che però non impattino in modo esplosivo sulle situazioni esistenti.
Piero Bellandi 25.11.2014

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